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terça-feira, 6 de maio de 2014

Invasão de competências – PL 1332 – desrespeito ao pacto federativo.

Especialista em Segurança Pública
Bacharel em Ciências Jurídicas

A tentativa de alguns parlamentares em reger por meio de lei nacional as atividades, carreiras, estruturas administrativas, denominações, cor de uniforme e tudo o mais que for possível em relação às Guardas Municipais, a mim aparenta um modelo contrário à autonomia política e administrativa criada na Constituição Federal para os entes da Federação, senão, vejamos o que explica alguns conceitos sobre federação, autonomia política e administrativa:          

A Autonomia dos Entes Federativos

O federalismo no Brasil é formado por quatro entes, e são eles a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios.

Quando falamos em autonomia dos entes federativos, falamos em repartição de competências legislativas, administrativas e tributárias.

O princípio que norteia esta repartição é o da predominância do interesse, este princípio expressa nitidamente que cada estado possui seus interesses e se manifesta da seguinte maneira:

- nos assuntos gerais predomina o interesse da União;
- nos assuntos regionais os Estados-Membros;
- nos assuntos locais os Municípios e;
- nos assuntos regionais e locais o Distrito Federal.

O legislador constituinte estabeleceu alguns pontos básicos para o critério de repartição de competências administrativas e legislativas sendo estes a reserva de campos específicos de competência administrativa e legislativa:  

- União, poderes enumerados;
- Estados, poderes remanescentes;
- Município, poderes enumerados.

Em síntese cada ente possui suas competências, não podendo um invadir a alçada do outro, para que não aja assim a inconstitucionalidade dos atos de cada um destes entes.  

Não podemos esquecer que os entes federados também possuem autonomias. Não há hierarquia entre os entres federados. Assim, não há hierarquia entre União, Estados e Municípios. Portanto, para realizar o que é de sua competência, o Municio não está subordinado nem ao Estado nem à União.

Aos entes federados a Constituição reserva uma autonomia, maior ou menor, conforme o pacto, o que lhes permite atuar com certa liberdade dentro dos padrões definidos na Carta Política.



Dizer que o Brasil é uma República Federativa significa reconhecer e proclamar a autonomia dos entes formadores da Nação.

Tal autonomia tem inúmeras consequências e implicações, mas a mais elementar delas é o reconhecimento de que cada Estado-membro regula e disciplina, por lei própria, sua respectiva administração. Cabe exclusivamente a cada Estado-membro dispor sobre a organização e o funcionamento de sua estrutura administrativa, de seus órgãos e de suas entidades, bem como instituir suas fontes de custeio, dispondo da legislação fiscal.

A federação é um princípio fundamental na Constituição brasileira.

Tem-se autonomia como a faculdade conferida ou reconhecida a uma entidade de criar as suas próprias normas. Daí o entendimento mais comumente aceito no direito de constituir autonomia a capacidade política de uma entidade para governar-se a si mesma segundo leis próprias, criadas em esfera de competência definida por um poder soberano.

A autonomia das entidades federadas configura-se pela garantia de auto-organização, de autogoverno e de autoadministração de todas elas.

A autonomia das entidades federativas deve ser preservada, sob pena de vermos comprometida a própria estrutura da federação, mas sem desconsiderar que o limite dessa mesma autonomia encontra-se estampado no texto constitucional.


Na Constituição brasileira de 1988 os municípios foram elevados ao patamar de Entes Federados. No entanto a falta de atenção faz com que alguns legisladores, e na prática alguns administradores, deixem de observar essa autonomia, fazendo-o parecer ainda como um ente subordinado à União ou ao Estado. É o quem vem acontecendo ao observar a tentativa do Congresso Nacional de regulamentar as funções e funcionamentos das Guardas Municipais.

De acordo com a Constituição Federal, no seu artigo 144, parágrafo 8º, a criação de Guardas Municipais é algo facultativo para os Municípios.

Ainda dentro dessa mesma redação, a Constituição informa que a competência de atuação das Guardas Municipais serão definidas conforme dispuser a lei.

E a que lei a Constituição se refere? Lei Nacional ou Lei Municipal?

Trata-se de um dispositivo legal bastante controverso na doutrina. Alguns pesquisadores entendem que a faculdade de dispor sobre o funcionamento da Guarda Municipal contida na Constituição Federal com o termo “conforme dispuser a lei” se refere ao fato da necessidade de ser criada uma lei nacional que regulamente as atribuições, funcionamentos e carreiras de todas as Guardas Municipais do Brasil.

Para outros, essa expressão está relacionada à faculdade de cada município em dispor sobre a destinação da sua Guarda Municipal – respeitados os limites constitucionais; definindo o seu funcionamento; sua carreira e sua imagem (uniformes, denominações etc.).

O fato é que em cada município a Guarda Municipal atua da forma que rege a legislação local. Algumas portam arma de fogo, outras, mesmo possuindo autorização legal, optaram por não portar (ex. GM do Rio de Janeiro). A grande maioria adotou o azul marinho como cor do uniforme. Existem as mais variadas denominações para os cargos, e as mais variadas carreiras.

Quanto às atribuições, estas também variam de município para município – ex: atuação na fiscalização no transito; fiscalização do comércio das vias públicas; proteção das pessoas; proteção ambiental; defesa civil; fiscalização da lei do silêncio, mediação de conflitos etc.

Por conta de todas essas variações, a nós nos parece que o termo “como dispuser a lei” está sendo melhor aproveitado na autonomia de cada município em legislar sobre a função e a atribuição de cada guarda municipal voltada para o atendimento das necessidades locais.


Toda Guarda Municipal faze parte de um ente federado - o município; portanto cabe a este decidir sobre sua criação, extinção, funcionamento, carreira, funções, competências de atuação – desde que não desrespeite as demais competências dos outros entes federados – cor do uniforme, denominações dos cargos etc.

Por que não tentaram fazer um “marco regulatório” com as instituições policiais mais antigas? Por que não houve uma tentativa de regulamentar as polícias civis e militares?

Não houve qualquer tentativa porque nesse caso respeitaram o pacto federativo, não enxergaram os Estados como unidade subordinada do nosso sistema federado. Enxergar o município como subordinado parte de uma visão antiga, anterior à Constituição brasileira de 1988, e que vem se mantendo assim até hoje. 

O Projeto de Lei 1332, já aprovado na Câmara dos Deputados, tenta recriar essa subordinação, parte dela fazendo com que a Guardas Municipais (portanto, dos Municípios) se sujeite às regras nacionais, e mais uma parte, resultante da subordinação que pretende submetê-las ao crivo do Ministério da Justiça.

Vejamos abaixo alguns - apenas alguns - exemplos de tentativas de invasão de competência da União na autonomia administrativa e política dos municípios por meio de regulamentação das Guardas Municipais, com nossos grifos e comentários sobre os casos de aparente intervenção indevida de um ente federativo sobre o outro:

Art. 1º Esta Lei institui normas gerais para as guardas municipais, disciplinando o § 8º do art. 144 da Constituição Federal (normas gerais aparentam retirar dos municípios a autonomia para regular situações não previstas na legislação nacional).

Art. 5° São competências específicas das guardas municipais, respeitadas as competências dos órgãos federais e estaduais: (todas as competências elencadas nos parágrafos deste artigo podem ser criadas a partir de lei municipal, e fazê-las de forma taxativa em legislação nacional pode criar um limite antes não existentes aos entes municipais)


Art. 6° O Município pode criar, por lei, sua guarda municipal (desde a criação da Constituição brasileira 1988 os municípios sempre tiveram essa prerrogativa).

Parágrafo único. A guarda municipal é subordinada ao chefe do Poder Executivo municipal (a quem mais seria?).

Art. 7° As guardas municipais não poderão ter efetivo superior a: ... (não encontramos qualquer impedimento de ordem técnica, orçamentária ou de âmbito de segurança nacional que justifique tal limitação – segundo alguns teóricos, quanto mais agentes de segurança nas ruas, mais seguras elas ficam).


Art. 9° A guarda municipal é formada por servidores públicos integrantes de Carreira única e plano de cargos e salários, conforme disposto em lei municipal(trata-se de intromissão mais do que indevida, ou até um desrespeito não justificado, querer dizer que o município não terá autonomia para estipular a forma de provimento de cada cargo, ou de cada nível na carreira, junto à sua instituição guarda municipal) .

Art. 11. O exercício das atribuições dos cargos da guarda municipal requer capacitação específica, com matriz curricular compatível com suas atividades.

Parágrafo único. Para fins do disposto no caput, poderá ser adaptada a matriz curricular nacional para formação em segurança pública, elaborada pela Secretaria Nacional de Segurança Pública - SENASP do Ministério da Justiça.(ora, se um município desejar criar uma guarda municipal apenas para atuação na fiscalização do trânsito, ou portaria de repartições públicas com atuação desarmada, nada justificaria ter que se submeter a regras nacionais, em especial a normas decorrentes de matriz curricular)

Art. 12. É facultada ao Município a criação de órgão de formação, treinamento e aperfeiçoamento dos integrantes da guarda municipal, tendo como princípios norteadores os mencionados no art. 3°.

§ 1º Os Municípios poderão firmar convênios ou consorciar-se, visando ao atendimento do disposto no caput deste artigo.

§ 2º O Estado poderá, mediante convênio com os Municípios interessados, manter órgão de formação e aperfeiçoamento centralizado, em cujo conselho gestor seja assegurada a participação dos Municípios conveniados.
                          
§ 3º O órgão referido no § 2º não pode ser o mesmo destinado à formação, treinamento ou aperfeiçoamento de forças militares (não encontramos aqui qualquer justificativa técnica para criar-se tal impedimento – se for da vontade do município, por meio de convênio, formar uma guarda em uma academia da polícia militar – as quais em seus currículos de formação não ensinam nada de nocivo à nação ou à população – há que se respeitar essa vontade do executivo municipal).

 Art. 13. O funcionamento das guardas municipais será acompanhado por órgãos próprios, permanentes, autônomos e com atribuições de fiscalização, investigação e auditoria, mediante:

I — controle interno, exercido por corregedoria, naquelas com efetivo superior a 50 (cinquenta) servidores da guarda e em todas as que utilizam arma de fogo, para apurar as infrações disciplinares atribuídas aos integrantes de seu quadro; e


§ 1º O Poder Executivo municipal poderá criar órgão colegiado para exercer o controle social das atividades de segurança do Município, analisar a alocação e aplicação dos recursos públicos, monitorar os objetivos e metas da política municipal de segurança e, posteriormente, a adequação e eventual necessidade de adaptação das medidas adotadas face aos resultados obtidos.

§ 2º Os corregedores e ouvidores terão mandato cuja perda será decidida pela maioria absoluta da Câmara Municipal, fundada em razão relevante e específica prevista em lei municipal.

Art. 14. Para efeito do disposto no inciso I do caput do art. 13, a guarda municipal terá código de conduta próprio, conforme dispuser lei municipal.

Parágrafo único. As guardas municipais não podem ficar sujeitas a regulamentos disciplinares de natureza militar.

Art. 15. Os cargos em comissão das guardas municipais deverão ser providos por membros efetivos do quadro de Carreira do órgão ou entidade (mais uma intromissão na forma de provimento de cargos públicos municipais).
  
§ 2º Para ocupação dos cargos em todos os níveis da Carreira da Guarda Municipal,deverá ser observado o percentual mínimo para o sexo feminino (poderia aqui, se desejasse, inovar ao criar as vagas nos mesmos moldes da Polícia Civil de São Paulo, onde não há divisão de cada vaga entre masculino e feminino – a mesma vaga serve tanto a um quanto ao outro gênero – assume a vaga quem melhor se classifica), definido em lei municipal.

Art. 16. Aos guardas municipais é autorizado o porte de arma de fogo,conforme previsto em lei (se já admite o pretenso legislador deste ordenamento que há uma lei prevendo o porte de arma de fogo, para que dizer o que já está dito? – esse tipo de artigo evidencia uma total falta de experiência no assunto em que se aventura a tratar).
  
Art. 21. As guardas municipais utilizarão uniforme e equipamentos padronizados, preferencialmente, na cor azul-marinho.

Observem que em alguns casos usa-se o termo “deverão”, noutros “poderão”, noutro “é facultado”, e assim por diante. São esses termos um tipo de mandamento, um limite ou em alguns casos um mandamento a ser seguido pelos municípios em assuntos que até então eram de sua livre autonomia para decidir.

Não coaduno com medidas que tentem retroagir as conquistas dos municípios no que tange a autonomia política e administrativa. Acredito que devemos avançar cada vez mais, porque ainda existem as submissões veladas, ora perante os Estados, ora perante a União, e a maioria delas se revelam por meio da dependência financeira, onde os entes com menos receita se sujeitam à vontade política e se submetem a outros entes federados em troca de empréstimos ou doações.

Não adianta apenas avançar me termos de legislação constitucional. Há que se conquistar na prática, e há que se impedir tentativas como essa trazidas no PL 1332 de tornar os municípios novamente subordinados aos Estados e à União.


Referências:

1 –

2 –

10 comentários:

  1. Parabéns Professor Bazzana!

    Seus textos sempre nos trazem um reflexo intelectual fundamentado.

    Infelizmente "Pão e Circo" ainda é uma realidade em nosso meio, onde facilmente visualizamos a presença dos "Imperadores, Gladiadores, Acrobatas e do Povo Romano (plebe)" com conhecimento aquém do esperado para compreender toda essa manobra e ainda se manifesta FELIZ e SATISFEITO.

    Espero que esse canal alcance os quatro cantos, a fim de levar um conhecimento multidisciplinar aos interessados.

    Muito Obrigada e Parabéns!

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  2. perfeito, e coaduno contigo, boa!! Espero que os colegas GCMs/GMs do Brasil,percebam esta exposição.Quero aqui dizer que sou Municipalista e sou a favor da legalidade , e ela diz autônama.
    CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL.



    Art. 30. Compete aos Municípios:



    I - legislar sobre assuntos de interesse local; ********



    II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;



    III - instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem como aplicar suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei;

    so para fortalecer o entendimento: lei federal ou municipal????

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    1. Obrigado Matos! Pertinente o seu comentário. Foi bom você ter lembrado de citar o texto da norma que rege essa disciplina.

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  3. Antonio da Rocha Posso7 de maio de 2014 15:35

    Boa tarde!

    Caro Inspetor,

    Parabéns pelo artigo, no mesmo sentido se manifestei no artigo do CD Faria postado no site da Abraguardas.
    O ideal é fomentar a união de todas as Guardas Municipais a fazer gestão com os políticos locais para fazer gestão junto ao Senado Federal, assim como tentar identificar todos os Deputados que voltaram a favor desse absurdo e os indicarem em carta aberta a população do local, informando que como representante local, pois todos os Deputados residem em determinado município, que não estão agindo em prol do interesse de seu município no que tange a questão de interesse de Segurança Pública Municipal. Lembrando que nessa mesma linha estão os nobres Senadores.

    Somente, com a união conseguiremos solidificar a posição da Guardas Municipais no país, um exemplo claro, foi a greve dos Agentes Penitenciários do Estado de São Paulo, somente conseguiram o aumento pretendido com a união da categoria.

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    1. Obrigado CD Rocha! Gostei da sua contribuição. Precisamos mais do que nunca de manter a união.

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  4. Carlos Alberto Lino da Silva9 de maio de 2014 07:21

    Entendimento que Marco Regulatório das Guardas Municipais seja por meio de Lei Nacional.

    Autor: Carlos Alberto Lino da Silva
    Guarda Civil Municipal de Barueri (licenciado)
    Conselheiro Tutelar de Barueri
    Tecnólogo em Gestão em Segurança Pública
    Bacharel em Administração Pública
    Pós Graduando Gestão Pública Municipal

    Caros companheiros Guardas Municipais, segundo dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE, o Brasil tem, atualmente, 5.570 municípios e de acordo com os resultados da pesquisa, em 2012 havia 993 municípios com Guarda Municipal no Brasil e a tendência é de crescimento, pois diante dos indicies de criminalidade, violência e com muito mais força e razão pelo clamor de suas populações, muitas cidades vêm criando Guarda Municipal, os prefeitos que numa tentativa frustrada de conseguir mais Policiais em seu município não veem outra solução se não criar a Guarda Municipal.
    As atribuições das Guardas Municipais carecem de regulamentação jurídica, deste modo entendo que necessitamos ter um Marco Regulatório para que de direito possa ser identificado qual é o papel das Guardas Municipais na Segurança Pública. O Marco Regulatório das Guardas Municipais pode por fim nas celeumas quanto à legalidade de atuação dos municípios na Segurança Pública. Portanto entendo que seria ideal que o espaço normativo destinado ao regramento fosse por lei nacional. Não vejo que a regulamentação por Lei Nacional fere a autonomia dos municípios, mas sim estabelece diretrizes para a criação e atuação das Guardas Municipais, dando mais respaldo jurídico.
    No Brasil temos 953 municípios com Guardas Municipais e cada cidade rege a legislação conforme a conveniência. Assim fica a pergunta: Qual é a identidade das (os) Guardas Municipais? Acredito que é isso que estamos à procura! E por meio do Marco Regulatório saberemos em tese qual é de direito nossa função na sociedade sem haver anomalias pela ausência de norma regulamentadora.
    Sem uma norma de caráter nacional, os municípios continuaram a criar Guardas Municipais sem nenhum parâmetro técnico e isso continuará a fazer com que continuemos desacreditados e sempre questionados quanto a real necessidade de nossa existência e eficiência.

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    1. Carlos Alberto Lino da Silva9 de maio de 2014 07:23

      Quanto ao entendimento/interpretação que a regulamentação das Guardas Municipais por lei nacional fere a autonomia do município. Transcrevo que: Uma lei pode ser vista e, portanto, analisada sob diversos ângulos. Diz-se que em direito, interpreta-se até o próprio silêncio. O que é, pois, interpretar a lei? Interpretar é o processo lógico pelo qual se precisa e se determina o sentido da lei. Interpretar a lei, é procurar o pensamento, é buscar o alcance do texto, é procurar conhecer a vontade da lei e a intenção do legislador.
      O PL nº. 1332/2003 aprovado na Câmara dos Deputados por meio Oficio nº 659/14/SGM-P foi encaminhado ao Senado Federal, assim cabe mencionar que a Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania do Senado Federal, a qual tem um papel de relevância importância no processo legislativo e neste caso, manifestar-se sobre a constitucionalidade, juridicidade, regimentalidade, técnica legislativa e mérito da proposição, por meio do Senador Antonio Carlos Rodrigues emitiu parecer favorável à constitucionalidade de projeto de lei nacional que disponha regulamentar as atribuições da Guarda Municipal.
      "Assim levando em consideração os princípios hermenêuticos que almejam a máxima organicidade, racionalidade e efetividade dos dispositivos constitucionais, entendemos que é formalmente constitucional projeto de lei nacional, de iniciativa parlamentar, que se disponha a regulamentar o § 8º do art. 144 da CF e a fixar normas gerais de organização das guardas municipais”. (Parecer do Relator da Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania do Senado Federal – Senador Antônio Carlos Rodrigues, sobre o PLS 751/2011).

      Referencias:
      http://7a12.ibge.gov.br/voce-sabia/curiosidades/municipios-novos
      http://ftp.ibge.gov.br/Perfil_Municipios/2012/munic2012.pdf
      http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=121411
      http://www.senado.gov.br/atividade/materia/detalhes.asp?p_cod_mate=103836
      http://www.guardasmunicipaisbrasil.com.br/

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    2. Caro Carlos Alberto,

      Permita-me externar a minha opinião sobre o seu posicionamento, o qual eu respeito e considero como válido.

      Reportando-me ao brilhante artigo do CD Faria, Presidente da ABRAGUARDAS, que denominou esse projeto de Cavalo de Troia, verifico que na questão de Segurança Pública, pouco foi deixado para as Guardas Municipais com as modificações que foram feitas no que você chama de Marco Regulatório. Veja mais em: http://abraguardas.blogspot.com.br/2014/04/pl-1332-o-cavalo-de-troia-das-guardas.html

      Em muitos municípios as Guardas Municipais já atuam como órgãos policiais e ao presumir o que vai acontecer com a aprovação desse PL na forma em que se encontra, concluo que elas passarão a sofrer limitações na sua competência funcional.

      Concordo com você quando diz que deveria haver um "direcionamento" nacional, mas entendo que deveria ser um mero direcionamento, em forma de sugestões, não se valendo de mandamentos impositivos, ou seja, não se tornando uma obrigatoriedade, inclusive na modalidade velada, do tipo que impede a obtenção de verbas da Senasp com a justificativa de que a instituição não se enquadra nas suas condições.

      Falando em autonomia, pegando apenas alguns casos para exemplificar, não vejo motivos para se dizer que "a carreira tem que ser única" - isso não seria intromissão indevida?; não vejo motivos para se dizer "que a formação não poderá se dar em escola militar" - isso não seria intromissão indevida?; não vejo justificativa e considero sim um intromissão na autonomia do ente federado o fato de limitar o número de efetivo que a guarda municipal poderá ter.

      Ora, se estamos falando em diversidade de realidades, diversidade de prioridades e diversidades de necessidades em cada tipo de município, fica difícil aceitar que cada cidade não poderá reger a legislação local conforme a sua conveniência. Cada cidade, por meio de seus representantes, os vereadores, atua conforme a vontade popular - é o povo local quem deve decidir sobre o funcionamento e o formato da sua guarda municipal.

      Sobre a questão da constitucionalidade, coloco a seguinte questão: quantas das leis foram consideradas constitucionais pelo Congresso Nacional e após a sua vigência foi declarada INCONSTITUCIONAL pelo Supremo Tribunal Federal, ou, em muitos dos casos, por juízes singulares de primeira instância?

      Espero poder ter contribuído pelo debate e agradeço as suas pertinentes intervenções.

      Abraços

      Bazzana


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  5. Desculpa caro amigo, mas o seu entendimento esta parecendo hermenêutica de Oficial da PM, eu sei o quanto é difícil atuar como Guarda Civil municipal neste pais, e acredito que esta regulamentação não é tudo mas é o começo de algum que se existisse ha 20 anos atrás, muita coisa teria melhorado para os nossos irmãos Guardas Civis, a falta de regulamentação chega ser humilhante. A pl 39/214 é a proposta de normativa federal e que de alguma forma tem por objetivo nortear as instituições evitando que coisas bizarras ocorram, o que vemos constantemente prefeitos sujeitando estas instituições ao ridículo.
    Vejo de uma forma muito positiva a pl 39/214, quero deixar claro que estou na Guarda Civil ha 20 anos, em 2001 assumi a instituição guarda civil de Capivari-SP, uma das primeira coisa que fiz foi implantar o estatuto disciplinar com plano de carreira qual não existia desde 23 de outubro de 1937, conheço "in loco" os problemas de falta de estrutura e organização de muitas Guardas que não possui um norte, hoje estamos vendo que o sol esta nascendo para todos (todas as Guardas) e não de forma isolada, cabe agora cada um de nos fazermos a nossa parte através de nossa atitude, lembrando que esta regulamentação passou por homens da Guarda Civil, os quais cada um ajudou escrever os artigos citados (participante na SENASP, Conselho Nacional de Secretários e Gestores em Segurança Publica Municipal dentre outros),não foi um projeto de lei feito simplesmente por pessoas leigas no assunto mas sim por quem realmente sabe o que é ser guarda municipal.
    Acredito que seu entendimento poderá muito bem usado pelos Oficiais da PM quem sabe uma ação direta de inconstitucionalidade/ADIN, é o que faltava!!!
    Mas aproveita e veja o que diz o seu colega” Milico” sobre a regulamentação neste vídeo:
    https://www.youtube.com/watch?v=tUpt0KNANKQ


    Sub.Inspetor Jonas do Carmo Vaz Barbosa de Campos
    Capivari-SP

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